MODUL 1 KBP STAIN PALU 2012

MODUL  1

ANALISIS ARAH KEBIJAKAN

PENDAHULUAN

Perubahan kehidupan berbangsa dan bernegara secara fundamental, dari sistem kepemerintahan yang otoriter dan sentralistik menuju ke sistem pemerintahan yang demokratis. Dan juga tengah menerapkan perimbangan urusan/ kewenangan pusat dan daerah otonom. Perubahan yang terjadi tersebut menuntut terbentuknya pemerintahan yang bersih dan tranparan, dalam mengeluarkan berbagai kebijakan publik yang menguntungkan semua rakyat. Pada dasarnya goverment memiliki arti atau berkonotasi baik, karena keberadaannya dimaksudkan untuk menjalankan pemerintahan dalam mengatur dan memfasilitasi kegiatan/ program pemerintahan umum dan pembangunan. Goverment menjadi baik atau buruk dikarenakan governance-nya (tata kepemerintahannya), karena itu muncul istilah good governace (tata kepemerintahan yang baik) dan sebaliknya muncul istilah bad governance (tata kepemerintahan yang buruk) .

Kebijakan publik dapat diartikan sebagai rencana tindakan negara atau pemerintah, yang akibat-akibat konstruktif atau destruktifnya secara langsung berpengaruh kepada masyarakat luas. Hal ini dikarenakan perencanaan tindakan negara atau pemerintah disusun mulai dari kebijakan nasional sampai ke kebijakan di daerah (dalam bentuk stratifikasi politik kebijakan nasional), sehingga semua komponen masyarakat menerima pengaruh pelaksanaan kebijakan itu.

Pembuatan kebijakan publik yang berbagai macam jenisnya, mencerminkan artikulasi aspirasi rakyat, pada saat ini selalu diupayakan untuk bersifat demokratis, dimana rakyat diberi ruang untuk  menyuarakan kepentingan/ kebutuhannya. Dengan demikian pihak policy maker selaku pembuat kebijakan mendapatkan legitimasi yang semakin kuat, untuk melaksanakan berbagai kebijakan/ keketapan/ keputusan.

Setelah mengikuti perkuliahan mahasiswa minimal  berkompeten mengetahui, memahami, menganalisis dan menjelaskan tentang:

1.        Konsep dasar kebijakan

2.        Daur/Siklus Kebijakan

3.        Implementasi Kebijakan

4.        Permasalahan Analisis

5.        dan Penilaian Kebijakan

CONTEN KEBIJAKAN PUBLIK

Kebijakan tidak lepas dari apa yang dinamakan kebijakan publik, termasuk pendidikan. Thomas R. Dye,  Mendefinisikan kebijakan publik sbb :  “Public Policy is whatever the government choose to do or not to do”. (Kebijakan publik adalah apapun pilihan pemerintah untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu). Sedangkan James E. Anderson Mengatakan : “Public Policies are those policies developed by governmental bodies and officials”. (Kebijakan publik adalah kebijakan-kebijakan yang dikembangkan oleh badan-badan dan pejabat-pejabat pemerintah). 

Analisis kebijakan publik dimengerti melalui pemahaman konsep tentang:

Analisis : Suatu alat diarahkan utk dpt  menemukan data dan informasi yg akurat, aktual dan berbagai alternatif tindakan, pemecahan yg tepat untuk dipilih.

Kebijakan : Tindakan scr disengaja yg dilakukan seorang aktor berkenaan dgn adanya masalah tertentu yg dihadapi.

Publik : Orang banyak (umum), masyarakat

Keputusan : Suatu pilihan thd pelbagai macam alternatif

Perumusan Kebijakan : Pilihan alternatif terus-menerus dilakukan dan tak pernah selesai

Setiap Administrator dituntut :

1. Memiliki kemampuan/keahlian

2. Tanggung jawab dan kemauan

3. Membuat kebijakan sesuai dgn yg diharapkan

·       Kebijakan Nasional

Suatu kebijakan negara yg bersifat fundamental dan strategis dalam pencapaian tujuan nasional. Yang berwenang menetapkan adalah MPR, Presiden, dan DPR. Misal : UU, PP, dan PERPU.

·       Kebijakan Umum

Suatu kebijakan presiden sebagai pelaksanaan UUD, UU untuk mencapai tujuan nasional.

·       Kebijakan Pelaksanaan

Merupakan penjabaran dari kebijakan umum sebagai strategi pelaksanaan tugas di bidang tertentu.
 1. Policy Demands (Tuntutan Kebijakan)

2. Policy Decisions (Keputusan Kebijakan)

3. Policy Statement (Pernyataan Kebijakan)

4. Policy Outputs (Keluaran Kebijakan)

5. Policy Outcomes (Hasil Akhir Kebijakan)

Kebijakan pendidikan yang benar-benar memihak kepada kepentingan user di lapangan (masyarakat) terkait dengan banyak hal  utamanya menyangkut konsep dasar, daur atau siklus suatu kebijakan ditempuh, pelaksanaan, dan analisis masalah pada saat pengambilan kebijakan dan perlakuan penilaian. Untuk itulah beberapa hal tersebut dikemukakan sebagai berikut:

1. Konsep Dasar Kebijakan Pendidikan

Kebijakan publik menurut para ahli pengertiannya (Didi Marzuki -Editor, 2006, h 24-25) sebagai berikut :

Jemes E. Anderson (1979) mengatakan Public Policies are those policies developed by governmental bodies and officials, dapat diartikan bahwa Kebijakan Publik adalah kebijakan-kebijakan yang dikembangkan oleh badan-badan dan pejabat-pejabat pemerintah. Kebijakan yang dibuat ini juga memerlukan kontribusi seluruh stakeholders terkait isu kebijakan yang hendak dipecahkan untuk tujuan kepentingan masyarakat/ publik. Implikasi dari kebijakan publik ini adalah berorientasi pada tujuan/ maksud tertentu, berisi pola-pola tindakan pemerintah/ pejabat, memiliki sifat memaksa (otoritatif). Sebagai misal pemakaian helm standar SNI bagi pengendara sepeda motor, kepemilikan NPWP bagi seluruh penduduk Indonesia yang bekerja maupun yang sudah pensiun, pengenaan pajak bumi dan bangunan (PBB) bagi seluruh penduduk yang memiliki tanah dan bangunan.

David Easton (1953) mengatakan Public Policy is the authoritative allocation of values for whole society, dapat diartikan bahwa Kebijakan Publik adalah pengalokasian nilai-nilai secara syah kepada seluruh anggota masyarakat. Kebijakan yang dibuat ini bertujuan untuk mendistribusikan berbagai nilai sesuai kewenangan yang dimiliki pemerintah, dari pemerintah pusat sampai ke pemerintah daerah/ lokal. Sebagaimana tercantum dalam pasal 10, 13 dan 14 UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, yang memuat pembagian urusan/ kewenangan pemerintah pusat, pemerintah provinsi dan pemerintah kota/ kabupaten, maka berbagai urusan/ kewenangan tersebut seperti berikut ini.

Urusan pemerintah pusat (pasal 10 ayat (3)) meliputi :

1.        politik luar negeri

2.        pertahanan

3.        keamanan

4.        yustisi

5.        moneter dan fiskal nasional dan agama

Urusan pemerintah provinsi (pasal 13 ayat (1)) meliputi :

1.        perencanaan dan pengendalian pembangunan

2.        perencanaan, pemanfaatan dan pengawasan tata ruang

3.        penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat

4.        penyediaan sarana dan prasarana umum

5.        penanganan bidang kesehatan

6.        penyelenggaraan pendidikan dan alokasi sumber daya manusia potensial

7.        penanggulangan masalah sosial lintas kabupaten/ kota

8.        pelayanan bidang ketenaga-kerjaan lintas kabupaten/ kota

9.        fasilitas pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah termasuk lintas kabupaten/ kota

10.  pengendalian lingkungan hidup

11.  pelayanan pertanahan termasuk lintas kabupaten/ kota

12.  pelayanan kependudukan dan catatan sipil

13.  pelayanan administrasi umum pemerintahan

14. pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintas kabupaten/ kota

15. penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat dilaksanakan oleh kabupaten/ kota

16. urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan undang-undang

Urusan pemerintah provinsi yang bersifat pilihan (pasal 13 ayat (2)) meliputi urusan pemerintahan yang bersifat nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, sesuai kondisi, kekhasan dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan, antara lain pertambangan, perikanan, pertanian, perkebunan, kehutanan dan pariwisata

• Urusan pemerintah kota/ kabupaten (pasal 14 ayat (1)) meliputi :

1.        perencanaan dan pengendalian pembangunan

2.        perencanaan, pemanfaatan dan pengawasan tata ruang

3.        penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat

4.        penyediaan sarana dan prasarana umum

5.        penanganan bidang kesehatan

6.        penyelenggaraan pendidikan

7.        penanggulangan masalah sosial

8.        pelayanan bidang ketenaga-kerjaan

9.        fasilitas pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah

10.  pengendalian lingkungan hidup

11.  pelayanan pertanahan

12.  pelayanan kependudukan dan catatan sipil

13.  pelayanan administrasi umum pemerintahan

14.  pelayanan administrasi penanaman modal termasuk

15.  penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya

16.  urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan undang-undang

Urusan pemerintah kota/ kabupaten yang bersifat pilihan (pasal 14 ayat (2)) meliputi urusan pemerintahan yang bersifat nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, sesuai kondisi, kekhasan dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan, antara lain pertambangan, perikanan, pertanian, perkebunan, kehutanan dan pariwisata

Thomas R Dye mengatakan : Public Policy is whatever the government choose to do or not to do, dapat diartikan bahwa Kebijakan Publik adalah apapun pilihan kebijakan pemerintah untuk melaksanakan sesuatu atau tidak melaksanakan sesuatu, yang masing-masing pilihan memiliki alasan dan tujuan tersendiri. Hal ini termasuk ketika pemerintah   memilih tidak melakukan sesuatu, misalnya angkutan becak, pemerintah kota Semarang sampai hari ini tidak melarang angkutan becak mencari penumpang di jalan-jalan besar ataupun di tempat-tempat lain di wilayah kota Semarang. Berbeda dengan kota Jakarta yang telah lama memberlakukan larangan angkutan becak di wilayah ibukota.

Duke dan Canady (1991) mengelaborasi konsep kebijakan dengan delapan arah pemaknaan kebijakan, yaitu: (1) kebijakan sebagai penegasan maksud dan tujuan, (2) kebijakan sebagai sekumpulan keputusan lembaga yang digunakan untuk mengatur, mengendalikan, mempromosikan, melayani, dan lain-lain pengaruh dalam lingkup kewenangannya, (3) kebijakan sebagai panduan tindakan diskresional, (4) kebijakan sebagai strategi yang diambil untuk memecahkan masalah, (5) kebijakan sebagai perilaku yang bersanksi, (6) kebijakan sebagai norma perilaku dengan ciri konsistensi, dan keteraturan dalam beberapa bidang tindakan substantif, (7) kebijakan sebagai keluaran sistem pembuatan kebijakan, dan (8) kebijakan sebagai pengaruh pembuatan kebijakan, yang menunjuk pada pemahaman khalayak sasaran terhadap implementasi sistem.

Ketika memberikan pengantar untuk paparan sejumlah kasus kebijakan pendidikan di beberapa negara maju, Hough (1984) memberikan kontribusi sangat berarti bagi para pengkaji kebijakan pendidikan. Kontribusi ini terutama menyangkut isu-isu konseptual dan teoretik yang mampu memberikan kerangka pemahaman utuh bagi analisis kebijakan pendidikan.

Hough (1984) juga menegaskan sejumlah arti kebijakan. Kebijakan bisa menunjuk pada seperangkat tujuan, rencana atau usulan, program-program, keputusan-keputusan, menghadirkan sejumlah pengaruh, serta undang-undang atau peraturan-peraturan. Bertolak dari konseptualisasi ini, misalnya, ujian nasional merupakan salah satu bentuk kebijakan pendidikan. Ujian nasional memadai untuk dikategorikan sebagai kebijakan karena: (1) dengan jelas dimaksudkan untuk mencapai seperangkat tujuan, (2) senantiasa menyertakan rencana pelaksanaan, (3) merupakan program pemerintah, (4) merupakan seperangkat keputusan yang dibuat oleh lembaga dan atau pejabat pendidikan, (5) menghadirkan sejumlah pengaruh, akibat, dampak dan atau konsekuensi, (6) dituangkan dalam berbagai peraturan perundang-undangan dan peraturan lembaga terkait.

2. Daur/Siklus Kebijakan Pendidikan

Kontribusi Hough (1984) yang juga sangat penting adalah penjelasannya mengenai tahapan-tahapan dalam proses kebijakan. Kerangka analisis yang ditujukan pada proses kebijakan mencakup: (1) Kemunculan isu dan identifikasi masalah, (2) perumusan dan otorisasi kebijakan, (3) implementasi kebijakan, (4) dan perubahan atau pemberhentian kebijakan.

Pada tahap kemunculan isu dan identifikasi masalah, dilakukan pengenalan terhadap suatu masalah atau persoalan yang memerlukan perhatian pemerintah, masalah-masalah yang memdapat tempat dalam agenda publik serta agenda resmi, serta mobilisasi dan dukungan awal bagi strategi tertentu.

Pada tahap perumusan dan otorisasi kebijakan, dilakukan eksplorasi berbagai alternatif, perumusan seperangkat tindakan yang lebih dipilih, usaha-usaha untuk mencapai konsensus atau kompromi, otorisasi formal strategi tertentu seperti melalui proses legislasi, isu pengaturan atau penerbitan arahan-arahan.

Pada tahap implementasi, dilakukan interpretasi terhadap kebijakan dan aplikasinya terhadap kasus tertentu, serta pengembangan satu atau lebih program sebagai alternatif yang dipilih untuk memecahkan masalah yang dihadapi.

Pada    tahap    penghentian atau perubahan kebijakan, dilakukan penghentian karena masalah telah dipecahkan, kebijakan tidak berhasil atau hasilnya dinilai tidak diinginkan, melakukan perubahan mendasar berdasarkan umpan-balik, atau mengganti kebijakan tertentu dengan kebijakan baru.

Aspek kedua yang harus dikaji dalam analisis kebijakan pendidikan adalah konteks kebijakan. Ini harus dilakukan karena kebijakan tidak muncul dalam kebampaan, melainkan dikembangkan dalam konteks seperangkat nilai, tekanan, kendala, dan dalam pengaturan struktural tertentu. Kebijakan juga merupakan tanggapan terhadap masalah-masalah tertentu, kebutuhan serta aspirasi yang berkembang.

Aspek ketiga yang harus dikaji dalam analisis kebijakan pendidikan adalah pelaku kebijakan. Aktor kebijakan pendidikan bisa dikategorikan menjadi dua, yaitu: para pelaku resmi dan pelaku tak resmi. Pelaku resmi kebijakan pendidikan adalah perorangan atau lembaga yang secara legal memiliki tanggungjawab berkenaan dengan pendidikan. Aktor tak resmi kebijakan pendidikan adalah individu atau organisasi yang terdiri dari kelompok kepentingan, partai politik, dan media. Dalam aktor kebijakan resmi, juga dibagi-bagi lagi --- tetapi mengikuti sistem pemerintahan negara yang dikaji --- mulai dari pejabat senior hingga partai politik, lembaga pendidikan, lain-lain lembaga terkait pendidikan, dan antar badan antar pemerintah.

Pada aktor informal, atau tak resmi, terdapat kelompok kepentingan, partai politik, serta media massa. Kelompok kepentingan ini antara lain serikat guru, asosiasi yang mewakili jenis atau jenjang pendidikan tertentu, asosiasi yang mewakili peserta didik, asosiasi yang mewakili pimpinan perguruan tinggi, hingga asosiasi yang mewakili orangtua peserta didik.

Berdasarkan seluruh kajian yang dilakukan, memang tidak mungkin untuk disimpulkan secara umum. Namun demikian, jelas bahwa kadang-kadang kebijakan pendidikan secara terbuka dan hati-hati dihentikan, dimodifikasi, dihaluskan, atau diganti dengan kebijakan lain.

3. Implementasi Kebijakan Pendidikan

Grindle (1980) menempatkan implementasi kebijakan sebagai suatu proses politik dan administratif. Dengan memanfaatkan diagram yang dikembangkan, jelas bahwa proses implementasi kebijakan hanya dapat dimulai apabila tujuan-tujuan dan sasaran-sasaran yang semula bersifat umum telah dirinci, program-program aksi telah dirancang dan sejumlah dana/biaya telah dialokasikan untuk mewujudkan tujuan-tujuan dan sasaran-sasaran tersebut. Ini merupakan syarat-syarat pokok bagi implementasi kebijakan publik apapun.

Tanpa adanya syarat-syarat tersebut, maka kebijakan publik boleh dikatakan sekedar retorika politik atau slogan politik. Secara teoretik pada tahap implementasi ini proses perumusan kebijakan dapat digantikan tempatnya oleh proses implementasi kebijakan, dan program-program kemudian diaktifkan. Tetapi dalam praktik, pembedaan antar tahap perumusan kebijakan dan tahap implementasi kebijakan sebenarnya sulit dipertahankan, karena umpan balik dari prosedur-prosedur implementasi mungkin menyebabkan diperlukannya perubahan-perubahan tertentu pada tujuan-tujuan dan arah kebijakan yang sudah ditetapkan. Atau aturan-aturan dan pedoman-pedoman yang sudah dirumuskan ternyata perlu ditinjau kembali sehingga menyebabkan peninjauan ulang terhadap pembuatan kebijakan pada segi implementasinya.

 Lebih khusus lagi, dilihat dari sudut proses implementasi, keputusan-keputusan yang telah dibuat pada tahap rancangan atau perumusan berpengaruh terhadap lancar atau tidaknya implementasi. Hal ini kiranya akan menjadi jelas dengan mengambil contoh dampak tertentu yang ditimbulkan terhadap implementasi dari keputusan untuk mengalokasikan sejumlah besar dana yang dimaksudkan unhik mewujudkan tujuan kebijakan tertentu.

Perlu pula ditambahkan bahwa proses implementasi untuk sebagian besar dipengaruhi oleh macam tujuan yang ingin dicapai dan oleh cara perumusan tujuan. Dengan demikian perumusan keputusan atau mungkin bahkan tidak dirumuskan sama sekali mengenai macam kebijakan yang akan ditempuh serta macam program yang akan dilaksanakan merupakan faktor-faktor yang menentukan apakah program-program tersebut akan dapat dilaksanakan dengan berhasil ataukah tidak.

Muatan dari pelbagai kebijakan kerapkali juga menentukan letak implementasinya. Implementasi beberapa kebijakan tertentu biasanya hanya melibatkan sejumlah kecil satuan-satuan pembuat keputusan kunci di tingkat nasional, misalnya aktor-aktor yang menduduki posisi-posisi puncak.

Sebaliknya, ada pula kebijakan yang dilaksanakan oleh sejumlah besar pambuat keputusan yang posisinya bertebaran dalam wilayah geografis dan administratif yang luas, sekalipun biasanya hanya melibatkan suatu organisasi birokrasi tunggal. Di samping itu berbagai pejabat di daerah mungkin dilibatkan sebagai pelaksana-pelaksana dari program-program yang telah dirancang.

Semakin tersebar posisi implementasi, baik secara geografis maupun secara organisatoris-administratif, maka semakin sulit pula tugas-tugas implementasi suatu program. Sebabnya ialah karena makin banyak jumlah satuan-satuan pengambil keputusan yang terlibat di dalamnya.

Keputusan-keputusan yang dibuat pada saat perumusan kebijakan dapat pula menunjukkan siapa yang akan ditugasi untuk mengimplementasikan berbagai program yang ada. Keputusan-keputusan demikian ini pada gilirannya akan dapat mempengaruhi bagaimana kebijakan itu akan diwujudkan di kelak kemudian hari. Dalam hubungan ini mungkin akan dapat dideteksi secara dini adanya perbedaan-pebedaan tertentu pada berbagai satuan birokrasi yang akan terlibat langsung dalam pengeloaan program. Perbedaan itu, misalnya dalam hal tingkat kemampuan administratif atau manajerialnya. Di antara berbagai satuan birokrasi itu mungkin memiliki staf yang aktif, berkeahlian, dan berdedikasi tinggi terhadap keberhasilan pelaksanaan tugas, sedangkan satuan-satuan birokrasi lainnya tidak.

Sementara itu, beberapa di antara satuan birokrasi tersebut mungkin akan mendapatkan dukungan yang lebih besar dari elite-elite politik yang berkuasa dan, karena itu, mereka dalam menjalankan tugasnya akan memiliki peluang yang lebih besar untuk mendapatkan sumber-sumber yang diperlukan. Di lain pihak, beberapa satuan birokrasi lainnya mungkin lebih mampu menanggulangi berbagai macam tuntutan dan kendala yang menghadang mereka.

Bentuk tujuan-tujuan kebijakan juga membawa dampak terhadap implementasinya. Dalam hubungan ini apakah tujuan-tujuan itu telah dirumuskan dengan jelas ataukah masih kabur, dan apakah pejabat-pejabat politik dan administrasi memiliki komitmen yang tinggi terhadap tujuan-tujuan tersebut ataukah tidak, pada akhirnya akan berpengaruh terhadap tingkat keberhasilan proses implementasinya.

Dari berbagai penjelasan di atas, jelas bahwa muatan program daii muatan kebijakan publik itu berpengaruh terhadap hasil akhir implementasinya. Namun sebagaimana telah ditunjukkan dalam diagram tadi, muatan program atau muatan kebijakan itu menjadi faktor yang berpengaruh karena dampaknya yang nyata atau yang potensial terhadap lingkungan sosial, politik dan ekonomi tertentu. Oleh sebab itu, penting sekali untuk memperhitungkan konteks atau lingkungan implementasi kebijakan.

Dalam proses implementasi atau pengadministrasian setiap program mungkin banyak aktor yang terlibat dalam penentuan pilihan-pilihan mengenai alokasi sumber-sumber publik tertentu serta banyak pihak yang mungkin berusaha keras untuk mempengaruhi keputusan-keputusan tersebut. Berbagai pihak yang kemungkinan berpihak dalam implementasi program tertentu ialah para perencana tingkat nasional; para politisi tingkat nasional, regional dan lokal; kelompok-kelompok elite ekonomi, khususnya di tingkat lokal; kelompok-kelompok penerima program dan para pelaksana atau para birokrat pada tingkat menengah atau bawah. Aktor-aktor tersebut mungkin terlibat secara penuh ataukah tidak dalam implementasi program tertentu sedikit banyak akan ditentukan oleh muatan program dan bagaimana bentuk pengadministrasian programnya.

Masing-masing aktor mungkin mempunyai kepentingan tertentu dalam program tersebut, dan masing-masing mungkin berusaha untuk mencapainya dengan cara mengajukan tuntutan-tuntutan mereka dalam prosedur alokasi sumber. Seringkali terjadi, tujuan-tujuan dari para aktor itu bertentangan satu sama lain dan hasil akhir dari pertentangan ini serta akibatnya mengenai siapa yang memperoleh apa, akan ditentukan strategi, sumber-sumber, dan posisi kekuasaan dari tiap aktor yang terlibat.

Apa yang diimplementasikan dengan demikian merupakan hasil suatu tarik-ulur kepentingan-kepentingan politik dan kelompok-kelompok yang saling berebut sumber-sumber yang langka, daya tanggap dari pejabat-pejabat pelaksana serta tindakan dari para elite politik yang kesemuanya itu berinteraksi dalam kelembagaan tertentu. Oleh karena itu analisis mengenai program-program tertentu berarti pula menilai kemampuan-kemampuan kekuasaan dari para aktor yang terlibat, kepentingan-kepentingan mereka dan strategi-strategi yang mereka tempuh untuk mewujudkan kepentingan-kepentingan tersebut serta ciri-ciri pemerintahan dimana mereka berinteraksi. Hal ini pada gilirannya akan memudahkan penilaian terhadap peluang untuk mencapai tujuan-tujuan kebijakan maupun tujuan-tujuan program.

Dalam rangka mencapai tujuan-tujuan tersebut para pejabat akan dihadapkan pada dua permasalahan, yaitu yang menyangkut lingkungan interaksi program dan administrasi program. Untuk itu pertama-tama para pejabat tersebut harus memusatkan perhatiannya pada masalah bagaimana mencapai konsistensi tujuan-tujuan yang termaktub di dalam kebijakan. Misalnya mereka harus berusaha mendapatkan dukungan dari para elite politik dan kesediaan dari instansi-instansi pelaksana, dari para birokrat yang ditugasi untuk melaksanakan program dari para elite politik pada tingkat rendah, serta dari pihak-pihak ynag diharapkan menerima manfaat program tersebut. Selanjutnya mereka harus mampu merubah sikap menentang dari pihak-pihak yang merasa dirugikan oleh program tersebut menjadi sikap menerima terhadapnya, serta mereka harus tetap waspada terhadap pihak-pihak yang diabaikan oleh program tersebut, tetapi tetap bersikeras untuk memperoleh manfaat, khususnya terhadap usaha-usaha yang mungkin mereka lakukan untuk menggerogotinya. Upaya untuk menumbuhkan kesediaan bahkan kepatuhan dari berbagai pihak tersebut di atas boleh jadi berarti semakin banyak dilakukan negosiasi, akomodasi, dan lagi-lagi konflik tertentu. Namun, jika keseluruhan tujuan-tujuan kebijakan tersebut ingin diwujudkan, maka sumber-sumber yang dipakai untuk mendapatkan kesediaan itu tidak perlu harus mengorbankan dampak atau sasaran pokok dari program.

Sisi lain dari masalah pencapaian tujuan-tujuan kebijakan dan program dalam suatu lingkungan tertentu ialah daya tanggap. Idealnya lembaga-lembaga publik semisal birokrasi harus tanggap terhadap kebutuhan-kebutuhan dari pihak-pihak yang mereka harapkan menerima manfaat sebagai upaya untuk melayaninya sebaik mungkin. Tambahan pula, tanpa adanya daya tanggap tertentu selama implementasi, pejabat-pejabat pemerintah akan tidak mempunyai informasi yang memadai guna mengevaluasi prestasi dan keberhasilan suatu program.

Dalam banyak hal, daya tanggap mungkin pula berarti bahwa tujuan-tujuan kebijakan tidak tercapai karena adanya campur tangan individu-individu atau kelompok-kelompok yang sama, baik dalam rangka untuk mendapatkan barang dan layanan tertentu dalam jumlah yang lebih besar ataupun untuk menghambat jalannya program tertentu yang boleh jadi tidak mereka terima sebagai sesuatu yang bermanfaat. Bagi administrator-administrator kebijakan masalahnya dengan demikian adalah bagaimana menciptakan situasi yang kondusif dan menjamin adanya respon yang memadai guna memungkinkan keluwesan, dukungan, dan umpan balik selama proses implementasi program, sementara pada saat yang sama tetap mengusahakan adanya kontrol yang memadai atas distribusi sumber-sumber yang dipergunakan untuk mencapai tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam kebijakan itu.

Untuk membuat keseimbangan semacam itu jelas bukan merupakan pekerjaan yang gampang, karena membutuhkan kejelian politik tertentu dalam memperhitungkan berbagai kemungkinan tanggapan yang muncul dari para aktor yang terlibat serta kemampuan , mereka untuk menggagalkan tujuan-tujuan program. Oleh sebab itu, maka agar supaya efektif, para pelaksana haruslah mempunyai kecakapan dalam seni berpolitik serta harus mempunyai pemahaman yang baik mengenai lingkungan di mana mereka berusaha untuk mewujudkan kebijakan publik dan program-programnya.

Masalah-masalah ideologi, kebudayaan, aliensi politik dan peristiwa-peristiwa merupakan faktor-faktor lingkungan lainnya yang mungkin membawa dampak tertentu terhadap proses implementasi kebijakan publik. Lebih lanjut, karena program-program apa pun tidaklah diimplementasikan dalam keadaan terisolasi dari kebijakan-kebijakan publik lainnya, maka keberhasilan suatu program tertentu akan dengan mudah dipengaruhi oleh prioritas-prioritas dari pejabat-pejabat politik ataupun hasil akhir dari program-program lainnya. Faktor-faktor tersebut menegaskan bahwa program-program yang muatannya serupa mungkin akan diimplementasikan secara berbeda jika lingkungan di mana program tersebut dilaksanakan amat berlainan.

Berdasarkan kajiannya terhadap proses pembuatan pilihan dalam implementasi kebijakan di negara-negara sedang berkembang, Grindle (1980) mengajukan model pilihan-pilihan kritis dalam proses implementasi. Dalam model ini, implementasi kebijakan diletakkan dalam konteks politiko-administratif.

4. Permasalahan Analisis dan Penilaian Kebijakan

Mengikuti kerangka kerja analisis dan penilaian kebijakan publik (a framework for public policy analysis and policy evaluation) Theo Jans (2007), dapat dikenali dua kelompok permasalahan kebijakan.

Kelompok permasalahan pertama meliputi: (1) kajian tentang bagaimana, mengapa, dan apa pengaruh yang timbul dari adanya tindakan atau tidak adanya tindakan pemerintah (the study of ‘how, why and to what effect governments pursue particular courses of action and inaction), (2) kajian tentang apa yang dilakukan pemerintah, mengapa mereka melakukannya, dan perbedaan-perbedaan apa yang timbul karenanya (what governments do, why they do it, and what difference does it make), dan (3) kajian tentang sifat dasar, sebab-sebab, dan akibat kebijakan publik (the study of the nature, causes, and effects of public policies).

Kelompok permasalahan kedua meliputi: (1) kajian tentang bagaimana masalah-masalah dan isu-isu disusun dan dirumuskan (how are problems and issues defined and constructed?), (2) kajian tentang bagaimana kebijakan ditempatkan dalam agenda politik dan kebijakan (how are they placed on political and policy agenda?), (3) kajian tentang bagaimana pilihan-pilihan kebijakan muncul (how policy options emerge?), (4) kajian tentang bagaimana dan mengapa pemerintah melakukan atau tidak melakukan sesuatu (how and why governments act or do not act?), dan (5) kajian tentang apa saja akibat yang timbul dari kebijakan pemerintah (what are the effects of government policy?).

William N. Dunn (2000) mengemukakan bahwa analisis kebijakan adalah suatu disiplin ilmu sosial terapan yang menggunakan berbagai macam metode penelitian dan argumen untuk menghasilkan dan memindahkan informasi yang relevan dengan kebijakan, sehingga dapat dimanfaatkan di tingkat politik dalam rangka memecahkan masalah-masalah kebijakan. Weimer and Vining, (1998:1): The product of policy analysis is advice.

Specifically, it is advice that inform some public policy decision. Jadi analisis kebijakan publik lebih merupakan nasehat atau bahan pertimbangan pembuat kebijakan publik yang berisi tentang masalah yang dihadapi, tugas yang mesti dilakukan oleh organisasi publik berkaitan dengan masalah tersebut, dan juga berbagai alternatif kebijakan yang mungkin bisa diambil dengan berbagai penilaiannya berdasarkan tujuan kebijakan.

Analisis kebijakan publik bertujuan memberikan rekomendasi untuk membantu para pembuat kebijakan dalam upaya memecahkan masalah-masalah publik. Di dalam analisis kebijakan publik terdapat informasi-informasi berkaitan dengan masalah-masalah publik serta argumen-argumen tentang berbagai alternatif kebijakan, sebagai bahan pertimbangan atau masukan kepada pihak pembuat kebijakan.

Analisis kebijakan publik berdasarkan kajian kebijakannya dapat dibedakan antara analisis kebijakan sebelum adanya kebijakan publik tertentu dan sesudah adanya kebijakan publik tertentu. Analisis kebijakan sebelum adanya kebijakan publik berpijak pada permasalahan publik semata sehingga hasilnya benar-benar sebuah rekomendasi kebijakan publik yang baru. Keduanya baik analisis kebijakan sebelum maupun sesudah adanya kebijakan mempunyai tujuan yang sama yakni memberikan rekomendasi kebijakan kepada penentu kebijakan agar didapat kebijakan yang lebih berkualitas. Dunn (2000: 117) membedakan tiga bentuk utama analisis kebijakan publik, yaitu:

a.        Analisis kebijakan prospektif

Analisis Kebijakan Prospektif yang berupa produksi dan transformasi informasi sebelum aksi kebijakan dimulai dan diimplementasikan. Analisis kebijakan disini merupakan suatu alat untuk mensintesakan informasi untuk dipakai dalam merumuskan alternatif dan preferensi kebijakan yang dinyatakan secara komparatif, diramalkan dalam bahasa kuantitatif dan kualitatif sebagai landasan atau penuntun dalam pengambilan keputusan kebijakan.

b.        Analisis kebijakan retrospektif

Analisis Kebijakan Retrospektif adalah sebagai penciptaan dan transformasi informasi sesudah aksi kebijakan dilakukan. Terdapat 3 tipe analis berdasarkan kegiatan yang dikembangkan oleh kelompok analis ini yakni analis yang berorientasi pada disiplin, analis yang berorientasi pada masalah dan analis yang berorientasi pada aplikasi. Tentu saja ketiga tipe analisis retrospektif ini terdapat kelebihan dan kelemahan.

c.        Analisis kebijakan yang terintegrasi

Analisis Kebijakan yang terintegrasi merupakan bentuk analisis yang mengkombinasikan gaya operasi para praktisi yang menaruh perhatian pada penciptaan dan transformasi informasi sebelum dan sesudah tindakan kebijakan diambil. Analisis kebijakan yang terintegrasi tidak hanya mengharuskan para analis untuk mengkaitkan tahap penyelidikan retrospektif dan perspektif, tetapi juga menuntut para analis untuk terus menerus menghasilkan dan mentransformasikan informasi setiap saat.

d.        Konsep Dasar Kebijakan Publik

Dalam kehidupan masyarakat yang ada di wilayah hukum suatu negara sering terjadi berbagai permasalahan. Negara yang memengang penuh tanggung jawab pada kehidupan rakyatnya harus mampu menyelesaikan permasalahan-permasalahan tersebut. Kebijakan publik yang dibuat dan dikeluarkan oleh negara diharapkan dapat menjadi solusi akan permasalahan-permasalahan tersebut. Kebijakan Publik adalah suatu keputusan yang dimaksudkan untuk tujuan mengatasi permasalahan yang muncul dalam suatu kegiatan tertentu yang dilakukan oleh instansi pemerintah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan (Mustopadidjaja, 2002).

Untuk memahami lebih jauh bagaimana kebijakan publik sebagai solusi permasalahan yang ada pada masyarakat, kita harus memahami dulu apa dan seperti apa kebijakan publik itu sendiri. Berikut adalah definisi-definisi kebijakan publik menurut para ahli kebijakan publik.

Thomas R. Dye (1981) → Kebijakan publik adalah apa yang tidakü dilakukan maupun yang dilakukan oleh pemerintah. Pengertian yang diberikan Thomas R. Dye ini memiliki ruang lingkup yang sangat luas. Selain itu, kajiannya yang hanya terfokus pada negara sebagai pokok kajian.

Easton (1969) → Mendefinisikan kebijakan publik sebagai pengalokasianü nilai-nilai kekuasaan untuk seluruh masyarakat yang keberadaannya mengikat. Dalam pengertian ini hanya pemerintah yang dapat melakukan sesuatu tindakan kepada masyarakat dan tindakan tersebut merupakan bentuk dari sesuatu yang dipilih oleh pemerintah yang merupakan bentuk dari pengalokasian nilai-nilai kepada masyarakat.

Anderson (1975) → kebijakan publik adalah kebijakan kebijakan yangü dibangun oleh badan-badan dan pejabat-pejabat pemerintah, di mana implikasi dari kebijakan tersebut adalah: 1) kebijakan publik selalu mempunyai tujuan tertentu atau mempunyai tindakan-tindakan yang berorientasi pada tujuan; 2) kebijakan publik berisi tindakan-tindakan pemerintah; 3) kebijakan publik merupakan apa yang benar-benar dilakukan oleh pemerintah, jadi bukan merupakan apa yang masih dimaksudkan untuk dilakukan; 4) kebijakan publik yang diambil bisa bersifat positif dalam arti merupakan tindakan pemerintah mengenai segala sesuatu masalah tertentu, atau bersifat negatif dalam arti merupakan keputusan pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu; 5) kebijakan pemerintah setidak-tidaknya dalam arti yang positif didasarkan pada peraturan perundangan yang bersifat mengikat dan memaksa.

Berdasarkan stratifikasinya, kebijakan publik dapat dilihat dari tiga tingkatan, yaitu kebijakan umum (strategi), kebijakan manajerial, dan kebijakan teknis operasional. Selain itu, dari sudut manajemen, proses kerja dari kebijakan publik dapat dipandang sebagai serangkaian kegiatan yang meliputi (a) pembuatan kebijakan, (b) pelaksanaan dan pengendalian, serta (c) evaluasi kebijakan.

Menurut Dunn (1994), proses analisis kebijakan adalah serangkaian aktivitas dalam proses kegiatan yang bersifat politis. Aktivitas politis tersebut diartikan sebagai proses pembuatan kebijakan dan divisualisasikan sebagai serangkaian tahap yang saling tergantung, yaitu (a) penyusunan agenda, (b) formulasi kebijakan, (c) adopsi kebijakan, (d) implementasi kebijakan, dan (e) penilaian kebijakan.

Proses formulasi kebijakan dapat dilakukan melalui tujuh tahapan sebagai berikut:

a.        Pengkajian Persoalan. Tujuannya adalah untuk menemukan dan memahami hakekat persoalan dari suatu permasalahan dan kemudian merumuskannya dalam hubungan sebab akibat.

b.        Penentuan tujuan. Adalah tahapan untuk menentukan tujuan yang hendak dicapai melalui kebijakan publik yang segera akan diformulasikan.

c.        Perumusan Alternatif. Alternatif adalah sejumlah solusi pemecahan masalah yang mungkin diaplikasikan untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan.

d.        Penyusunan Model. Model adalah penyederhanaan dan kenyataan persoalan yang dihadapi yang diwujudkan dalam hubungan kausal. Model dapat dibangun dalam berbagai bentuk, misalnya model skematik, model matematika, model fisik, model simbolik, dan lain-lain.

e.        Penentuan kriteria. Analisis kebijakan memerlukan kriteria yang jelas dan konsisten untuk menilai alternatif kebijakan yang ditawarkan. Kriteria yang dapat dipergunakan antara lain kriteria ekonomi, hukum, politik, teknis, administrasi, peranserta masyarakat, dan lain-lain.

f.         Penilaian Alternatif. Penilaian alternatif dilakukan dengan menggunakan kriteria dengan tujuan untuk mendapatkan gambaran lebih jauh mengenai tingkat efektivitas dan kelayakan setiap alternatif dalam pencapaian tujuan.

g.        Perumusan Rekomendasi. Rekomendasi disusun berdasarkan hasil penilaian alternatif kebijakan yang diperkirakan akan dapat mencapai tujuan secara optimal dan dengan kemungkinan dampak yang sekecil-kecilnya.

2.        Beberapa Teori Kebijakan Publik

Masalah yang harus diatasi oleh pemerintah adalah masalah publik yaitu nilai, kebutuhan atau peluang yang tak terwujudkan. Meskipun masalah tersebut dapat diidentifikasi tapi hanya mungkin dicapai lewat tindakan publik yaitu melalui kebijakan publik (Dunn dalam Nugroho, 2003:58). Karakteristik masalah publik yang harus diatasi selain bersifat interdependensi (berketergantungan) juga bersifat dinamis, sehingga pemecahan masalahnya memerlukan pendekatan holistik (holistic approach) yaitu pendekatan yang memandang masalah sebagai kegiatan dari keseluruhan yang tidak dapat dipisahkan atau diukur secara terpisah dari yang faktor lainnya. Untuk itu, diperlukan kebijakan publik sebagai instrumen pencapaian tujuan pemerintah.

Kebijakan publik adalah salah-satu kajian dari Ilmu Administrasi Publik yang banyak dipelajari oleh ahli serta ilmuwan Administrasi Publik. Berikut beberapa pengertian dasar kebijakan publik yang dikemukakan oleh beberapa ahli. Menurut Dye (1981:1): “Public policy is whatever governments choose to do or not to do”. Dye berpendapat sederhana bahwa kebijakan publik adalah apapun yang dipilih pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan. Sementara Anderson dalam Public Policy-Making (1975:3) mengutarakan lebih spesifik bahwa: “Public policies are those policies developed by government bodies and official”.

Berhubungan dengan konteks pencapian tujuan suatu bangsa dan pemecahan masalah publik, Anderson dalam Tachjan (2006i:19) menerangkan bahwa kebijakan publik merupakan serangkaian kegiatan yang mempunyai maksud atau tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksanakan oleh seorang aktor atau sekelompok aktor yang berhubungan dengan suatu permasalahan atau suatu hal yang diperhatikan. Seiring dengan pendapat tersebut Nugroho (2003:52) menjelaskan bahwa kebijakan publik berdasarkan usaha-usaha pencapaian tujuan nasional suatu bangsa dapat dipahami sebagai aktivitas-aktivitas yang dikerjakan untuk mencapai tujuan nasional dan keterukurannya dapat disederhanakan dengan mengetahui sejauhmana kemajuan pencapaian cita-cita telah ditempuh.

Setiap kebijakan publik mempunyai tujuan-tujuan baik yang berorientasi pencapian tujuan maupuan pemecahan masalah ataupun kombinasi dari keduanya. Secara padat Tachjan (Diktat Kuliah Kebijakan Publik, 2006ii:31) menjelaskan tentang tujuan kebijakan publik bahwa tujuan kebijakan publik adalah dapat diperolehnya nilai-nilai oleh publik baik yang bertalian dengan public goods (barang publik) maupun public service (jasa publik). Nilai-nilai tersebut sangat dibutuhkan oleh publik untuk meningkatkan kualitas hidup baik fisik maupun non-fisik.

Berdasarkan teori yang dikemukakan Bromley dalam Tachjan (2006ii:17), kebijakan publik memiliki tiga tingkatan yang berbeda berdasarkan hierarki kebijakan, yaitu: policy level, organizational level, operational level.

Dalam suatu negara demokratis policy level diperankan oleh lembaga yudikatif dan legislatif, sedang organizational level diperankan oleh lembaga eksekutif. Selanjutnya operational level dilaksanakan oleh satuan pelaksana seperti kedinasan, kelembagaan atau kementerian. Pada masing-masing level, kebijakan publik diwujudkan dalam bentuk institutional arrangement atau peraturan perundangan yang disesuaikan dengan tingkat hierarkinya. Sementara pattern interaction adalah pola interaksi antara pelaksana kebijakan paling bawah (street level bureaucrat) dengan kelompok sasaran (target group) kebijakan yang menunjukkan pola pelaksanaan kebijakan yang menentukan dampak (outcome) dari kebijakan tersebut. Hasil suatu kebijakan dalam kurun waktu tertentu yang ditetapkan akan ditinjau kembali (assesment) untuk menjadi umpan balik (feedback) bagi semua level kebijakan yang diharapkan terjadi sebuah perbaikkan atau peningkatan kebijakan.

Adapun proses kebijakan publik adalah serangkian kegiatan dalam menyiapkan, menentukan, melaksanakan serta mengendalikan kebijakan. Efektivitas suatu kebijakan publik ditentukan oleh proses kebijakan yang melibatkan tahapan-tahapan dan variabel-variabel. Jones (1984:27-28) mengemukakan sebelas aktivitas yang dilakukan pemerintah dalam kaitannya dengan proses kebijakan yaitu: “perception/definition, aggregation, organization, representation, agenda setting, formulation, legitimation, budgeting, implementation, evaluation and adjustment/termination”.

Tachjan (2006i:19) menyimpulkan bahwa pada garis besarnya siklus kebijakan publik terdiri dari tiga kegiatan pokok, yaitu:

1.        Perumusan kebijakan

2.        Implementasi kebijakan serta

3.        Pengawasan dan penilaian (hasil) pelaksanaan kebijakan.

Jadi efektivitas suatu kebijakan publik sangat ditentukan oleh proses kebijakan yang terdiri dari formulasi, implementasi serta evaluasi. Ketiga aktivitas pokok proses kebijakan tersebut mempunyai hubungan kausalitas serta berpola siklikal atau bersiklus secara terus menerus sampai suatu masalah publik atau tujuan tertentu tercapai.

Implementasi kebijakan merupakan tahap yang krusial dalam proses kebijakan publik. Suatu kebijakan atau program harus diimplementasikan agar mempunyai dampak atau tujuan yang diinginkan. Implementasi kebijakan dipandang dalam pengertian luas merupakan alat administrasi publik dimana aktor, organisasi, prosedur, teknik serta sumber daya diorganisasikan secara bersama-sama untuk menjalankan kebijakan guna meraih dampak atau tujuan yang diinginkan.

Van Meter dan Van Horn dalam Budi Winarno (2005:102) mendefinisikan implementasi kebijakan publik sebagai:

”Tindakan-tindakan yang dilakukan oleh organisasi publik yang diarahkan untuk mencapai tujuan-tujuan yang telah ditetapkan dalam keputusan-keputusan sebelumnya. Tindakan-tindakan ini mencakup usaha-usaha untuk mengubah keputusan-keputusan menjadi tindakan-tindakan operasional dalam kurun waktu tertentu maupun dalam rangka melanjutkan usah-usaha untuk mencapai perubahan-perubahan besar dan kecil yang ditetapkan oleh keputusan-keputusan kebijakan”.

Tahap implementasi kebijakan tidak akan dimulai sebelum tujuan dan sasaran ditetapkan terlebih dahulu yang dilakukan oleh formulasi kebijakan. Dengan demikian, tahap implementasi kebijakan terjadi hanya setelah undang-undang ditetapkan dan dana disediakan untuk membiayai implementasi kebijakan tersebut.

Implementasi kebijakan merupakan tahap yang bersifat praktis dan berbeda dengan formulasi kebijakan sebagai tahap yang bersifat teoritis. Anderson (1978:25) mengemukakan bahwa: ”Policy implementation is the application by government`s administrative machinery to the problems. Kemudian Edward III (1980:1) menjelaskan bahwa: “policy implementation,… is the stage of policy making between establishment of a policy…And the consequences of the policy for the people whom it affects”.

Berdasakan penjelasan di atas, Tachjan (2006i:25) menyimpulkan bahwa implementasi kebijakan publik merupakan proses kegiatan adminsitratif yang dilakukan setelah kebijakan ditetapkan dan disetujui. Kegiatan ini terletak di antara perumusan kebijakan dan evaluasi kebijakan. Implementasi kebijakan mengandung logika top-down, maksudnya menurunkan atau menafsirkan alternatif-alternatif yang masih abstrak atau makro menjadi alternatif yang bersifat konkrit atau mikro.

Implementasi kebijakan merupakan tahapan yang sangat penting dalam proses kebijakan. Artinya implementasi kebijakan menentukan keberhasilan suatu proses kebijakan dimana tujuan serta dampak kebijakan dapat dihasilkan. Pentingnya implementasi kebijakan ditegaskan oleh pendapat Udoji dalam Agustino (2006:154) bahwa: “The execution of policies is as important if not more important than policy making. Policy will remain dreams or blue prints jackets unless they are implemented”.

Agustino (2006:155) menerangkan bahwa implementasi kebijakan dikenal dua pendekatan yaitu:

“Pendekatan top down yang serupa dengan pendekatan command and control (Lester Stewart, 2000:108) dan pendekatan bottom up yang serupa dengan pendekatan the market approach (Lester Stewart, 2000:108). Pendekatan top down atau command and control dilakukan secara tersentralisasi dimulai dari aktor di tingkat pusat dan keputusan-keputusan diambil di tingkat pusat. Pendekatan top down bertolak dari perspektif bahwa keputusan-keputusan politik (kebijakan) yang telah ditetapkan oleh pembuat kebijakan harus dilaksanakan oleh administratur atau birokrat yang berada pada level bawah (street level bureaucrat)”.

Bertolak belakang dengan pendekatan top down, pendekatan bottom up lebih menyoroti implementasi kebijakan yang terformulasi dari inisiasi warga masyarakat. Argumentasi yang diberikan adalah masalah dan persoalan yang terjadi pada level daerah hanya dapat dimengerti secara baik oleh warga setempat. Sehingga pada tahap implementasinya pun suatu kebijakan selalu melibatkan masyarakat secara partisipastif.

Tachjan (2006i:26) menjelaskan tentang unsur-unsur dari implementasi kebijakan yang mutlak harus ada yaitu:

1.      Unsur pelaksana

2.      Adanya program yang dilaksanakan serta

3.      Target group atau kelompok sasaran.

Unsur pelaksana adalah implementor kebijakan yang diterangkan Dimock & Dimock dalam Tachjan (2006i:28) sebagai berikut: ”Pelaksana kebijakan merupakan pihak-pihak yang menjalankan kebijakan yang terdiri dari penentuan tujuan dan sasaran organisasional, analisis serta perumusan kebijakan dan strategi organisasi, pengambilan keputusan, perencanaan, penyusunan program, pengorganisasian, penggerakkan manusia, pelaksanaan operasional, pengawasan serta penilaian”.

Pihak yang terlibat penuh dalam implementasi kebijakan publik adalah birokrasi seperti yang dijelaskan oleh Ripley dan Franklin dalam Tachjan (2006i:27): ”Bureaucracies are dominant in the implementation of programs and policies and have varying degrees of importance in other stages of the policy process. In policy and program formulation and legitimation activities, bureaucratic units play a large role, although they are not dominant”.

Dengan begitu, unit-unit birokrasi menempati posisi dominan dalam implementasi kebijakan yang berbeda dengan tahap fomulasi dan penetapan kebijakan publik dimana birokrasi mempunyai peranan besar namun tidak dominan.

Suatu kebijakan publik tidak mempunyai arti penting tanpa tindakan-tindakan riil yang dilakukan dengan program, kegiatan atau proyek. Hal ini dikemukakan oleh Grindle dalam Tachjan (2006i:31) bahwa ”Implementation is that set of activities directed toward putting out a program into effect”. Menurut Terry dalam Tachjan (2006:31) program merupakan; “A program can be defined as a comprehensive plan that includes future use of different resources in an integrated pattern and establish a sequence of required actions and time schedules for each in order to achieve stated objective. The make up of a program can include objectives, policies, procedures, methods, standards and budgets”.

Maksudnya, program merupakan rencana yang bersifat komprehensif yang sudah menggambarkan sumber daya yang akan digunakan dan terpadu dalam satu kesatuan. Program tersebut menggambarkan sasaran, kebijakan, prosedur, metode, standar dan budjet. Pikiran yang serupa dikemukakan oleh Siagiaan, program harus memiliki ciri-ciri sebagai berikut:

1.        Sasaran yang dikehendaki ,

2.        Jangka waktu yang diperlukan untuk menyelesaikan pekerjaan tertentu,

3.        Besarnya biaya yang diperlukan beserta sumbernya,

4.        Jenis-jenis kegiatan yang dilaksanakan dan

5.        Tenaga kerja yang dibutuhkan baik ditinjau dari segi jumlahnya maupun dilihat dari sudut kualifikasi serta keahlian dan keterampilan yang diperlukan (Siagiaan, 1985:85).

Selanjutnya, Grindle (1980:11) menjelaskan bahwa isi program harus menggambarkan; “kepentingan yang dipengaruhi (interest affected),  jenis manfaat (type of benefit), derajat perubahan yang diinginkan (extent of change envisioned), status pembuat keputusan (site of decision making), pelaksana program (program implementers) serta sumberdaya yang tersedia (resources commited)”.

Program dalam konteks implementasi kebijakan publik terdiri dari beberapa tahap yaitu:

1.        Merancang bangun (design) program beserta perincian tugas dan perumusan tujuan yang jelas, penentuan ukuran prestasi yang jelas serta biaya dan waktu.

2.        Melaksanakan (aplication) program dengan mendayagunakan struktur-struktur dan personalia, dana serta sumber-sumber lainnya, prosedur dan metode yang tepat.

3.        Membangun sistem penjadwalan, monitoring dan sarana-sarana pengawasan yang tepat guna serta evaluasi (hasil) pelaksanaan kebijakan (Tachjan, 2006i:35)

Masih membahas mengenai unsur-unsur implementasi kebijakan publik. Unsur yang terakhir dalah target group atau kelompok sasaran, Tachjan (2006i:35) mendefinisikan bahwa: ”target group yaitu sekelompok orang atau organisasi dalam masyarakat yang akan menerima barang atau jasa yang akan dipengaruhi perilakunya oleh kebijakan”. Berdasarkan penelitian yang telah dilakukan berkaitan dengan kelompok sasaran dalam konteks implementasi kebijakan bahwa karakteristik yang dimiliki oleh kelompok sasaran seperti: besaran kelompok, jenis kelamin, tingkat pendidikan, pengalaman, usia serta kondisi sosial ekonomi mempengaruhi terhadap efektivitas implementasi.

Untuk dapat mengkaji dengan baik suatu implementasi kebijakan publik perlu diketahui variabel atau faktor-faktor penentunya. Untuk menggambarkan secara jelas variabel atau faktor-faktor yang berpengaruh penting terhadap implementasi kebijakan publik serta guna penyederhanaan pemahaman, maka akan digunakan model-model implementasi kebijakan. Edwards III (1980) berpendapat dalam model implementasi kebijakannya bahwa keberhasilan implementasi kebijakan dipengaruhi oleh faktor-faktor sebagai berikut:

1.   Bureaucraitic structure(struktur birokrasi)

2.   Resouces (sumber daya)

3.   Disposisition (sikap pelaksana)

4.   Communication (komunikasi)

Implementasi kebijakan merupakan kegiatan yang kompleks dengan begitu banyak faktor yang mempengaruhi keberhasilan suatu implementasi kebijakan. Dalam mengkaji implementasi kebijakan publik, Edward III mulai dengan mengajukan dua pertanyaan, yakni:

1.        What is the precondition for successful policy implementation?

2.        What are the primary obstacles to successful policy implementation?

George C. Edward III berusaha menjawab dua pertanyaan tersebut dengan mengkaji empat faktor atau variabel dari kebijakan yaitu struktur birokrasi, sumber daya , komunikasi, disposisi.

3.        Proses Kebijakan Publik

Proses kebijakan baru dimulai ketika para pelaku kebijakan mulai sadar bahwa adanya situasi permasalahan, yaitu situasi yang dirasakan adanya kesulitan atau kekecewaan dalam perumusan kebutuhan, nilai dan kesempatan( Ackoff dalam Dunn,2000:121). Dunn (2000-21) berpendapat bahwa metodologi analisis kebijakan menggabungkan lima prosedur umum yang lazim dipakai dalam pemecahan masalah manusia: definisi, prediksi, preskripsi, deskripsi, dan evaluasi. Dalam analisis kebijakan prosedur-prosedur tersebut memperoleh nama-nama khusus, yakni:

a.        Perumusan Masalah: Perumusan masalah (definisi) menghasilkan informasi mengenai kondisi-kondisi yang menimbulkan masalah kebijakan

b.        Peramalan: Peramalan (prediksi) menyediakan informasi mengenai konsekuensi di masa mendatang dari penerapan alternatif kebijakan.

c.        Rekomendasi: Rekomendasi (preskripsi) menyediakan informasi mengenai nilai atau kegunaan relatif dari konsekuensi di masa depan dari suatu pemecahan masalah.

d.        Pemantauan: Pemantauan (deskripsi), menghasilkan informasi tentang konsekuensi sekarang dan masa lalu dari diterapkannya alternatif kebijakan.

e.        Evaluasi: Evaluasi, yang mempunyai nama sama dengan yang dipakai dalam bahasa sehari-hari, menyediakan informasi mengenai nilai atau kegunaan dari konsekuensi pemecahan atau pengatasan masalah.

Dalam analisis kebijakan publik paling tidak meliputi tujuh langkah dasar. Ketujuh langkah tersebut adalah:

1.        Formulasi Masalah Kebijakan

Untuk dapat mengkaji sesuatu masalah publik diperlukan teori, informasi dan metodologi yang relevan dengan permasalahan yang dihadapi. Sehingga identifikasi masalah akan tepat dan akurat, selanjutnya dikembangkan menjadi policy question yang diangkat dari policy issues tertentu.

Teori dan metode yang diperlukan dalam tahapan ini adalah metode penelitian termasuk evaluation research, metode kuantitatif, dan teori-teori yang relevan dengan substansi persoalan yang dihadapi, serta informasi mengenai permasalahan yang sedang dilakukan studi.

2.        Formulasi Tujuan

Suatu kebijakan selalu mempunyai tujuan untuk memecahkan masalah publik. Analis kebijakan harus dapat merumuskan tujuan-tujuan tersebut secara jelas, realistis dan terukur. Jelas, maksudnya mudah dipahami, realistis maksudnya sesuai dengan nilai-nilai filsafat dan terukur maksudnya sejauh mungkin bisa diperhitungkan secara nyata, atau dapat diuraikan menurut ukuran atau satuan-satuan tertentu.

3.        Penentuan Kriteria

Analisis memerlukan kriteria yang jelas dan konsisten untuk menilai alternatif-alternatif. Hal-hal yang sifatnya pragmatis memang diperlukan seperti ekonomi (efisiensi, dsb) politik (konsensus antar stakeholders, dsb), administratif ( kemungkinan efektivitas, dsb) namun tidak kalah penting juga hal-hal yang menyangkut nilai-nilai abstrak yang fundamental seperti etika dan falsafah (equity, equality, dsb)

4.        Penyusunan Model

Model adalah abstraksi dari dunia nyata, dapat pula didefinisikan sebagai gambaran sederhana dari realitas permasalahan yang kompleks sifatnya. Model dapat dituangkan dalam berbagai bentuk yang dapat digolongkan sebagai berikut: Skematik model ( contoh: flow chart), fisikal model (contoh: miniatur), game model (contoh: latihan pemadam kebakaran), simbolik model (contoh: rumus matematik). Manfaat model dalam analisis kebijakan publik adalah mempermudah deskripsi persoalan secara struktural, membantu dalam melakukan prediksi akibat-akibat yang timbul dari ada atau tidaknya perubahan-perubahan dalam faktor penyebab.

5.        Pengembangan Alternatif

Alternatif adalah sejumlah alat atau cara-cara yang dapat dipergunakan untuk mencapai, langsung ataupun tak langsung sejumlah tujuan yang telah ditentukan.
Alternatif-alternatif kebijakan dapat muncul dalam pikiran seseorang karena beberapa hal: (1) Berdasarkan pengamatan terhadap kebijakan yang telah ada. (2) Dengan melakukan semacam analogi dari suatu kebijakan dalam sesuatu bidang dan dicoba menerapkannya dalam bidang yang tengah dikaji, (3) merupakan hasil pengkajian dari persoalan tertentu.

6.        Penilaian Alternatif

Alternatif-alternatif yang ada perlu dinilai berdasarkan kriteria sebagaimana yang dimaksud pada langkah ketiga. Tujuan penilaian adalah mendapatkan gambaran lebih jauh mengenai tingkat efektivitas dan fisibilitas tiap alternatif dalam pencapaian tujuan, sehingga diperoleh kesimpulan mengenai alternatif mana yang paling layak , efektif dan efisien. Perlu juga menjadi perhatian bahwa, mungkin suatu alternatif secara ekonomis menguntungkan, secara administrasi bisa dilaksanakan tetapi bertentangan dengan nilai-nilai sosial atau bahkan mempunyai dampak negatif kepada lingkungan. Maka untuk gejala seperti ini perlu penilaian etika dan falsafah atau pertimbangan lainnya yang mungkin diperlukan untuk bisa menilai secara lebih obyektif.

7.        Rekomendasi kebijakan

Penilaian atas alternatif-alternatif akan memberikan gambaran tentang sebuah pilihan alternatif yang tepat untuk mencapai tujuan-kebijakan publik. Tugas analis kebijakan publik pada langkah terakhir ini adalah merumuskan rekomendasi mengenai alternatif yang diperhitungkan dapat mencapai tujuan secara optimum. Rekomendasi dapat satu atau beberapa alternatif, dengan argumentasi yang lengkap dari berbagai faktor penilaian tersebut. Dalam rekomendasi ini sebaiknya dikemukakan strategi pelaksanaan dari alternatif kebijakan yang yang disodorkan kepada pembuat kebijakan publik. Proses kebijakan publik ini dapat digambarkan sebagai berikut : 

Perumusan Masalah

Tahap 1

Kebijaksanaan

Tahap 2

Evaluasi

Tahap 3

Kebijakan

Tahap 4

Implementasi

Tahap 5

Kebijakan

Tahap 6

Monitoring

Tahap 7

Evaluasi

Tahap 8

Kesimpulan

Tahap 9

Rekomendasi

MACAM-MACAM KEBIJAKAN PUBLIK

Kebijakan Publik menurut  James E. Anderson jenisnya ada beberapa macam yaitu :

1.         Substantive dan Procedural Politic, suatu kebijakan dilihat dari substansi masalah yang dihadapi dan kebijakan dilihat dari pihak-pihak yang terlibat dalam perumusannya (policy stakeholders) 

2.        Distributive, redistributive and Regulatory Poicies, suatu kebijakan yang mengatur tentang : 

• Pemberian pelayanan/ keuntungan kepada individu-individu, kelompok-kelompok, perusahaan-perusahaan 

Misalnya : Kebijakan untuk melindungi produk-produk batik lokal 

• Pemindahan alokasi kekayaan, pemilikan atau hak-hak 

Misalnya : Kebijakan pemilikan hak atas tanah 

• Pembatasan/ pelarangan terhadap perbuatan/ tindakan  Misalnya : Kebijakan tentang larangan memiliki dan menggunakan senjata api, minuman keras, zat-zat adiktif dan psikotropika, menjual-belikan hewan-hewan langka/ yang dilindungi negara. 

3. Material Policy , suatu kebijakan yang mengatur tentang pengalokasian/  penyediaan sumber-sumber material yang nyata bagi penerimanya.

Misalnya : Kebijakan pembuatan rumah sederhana (Tipe 21) bagi setiap developer yang akan membuat komplek perumahan, rumah susun sederhana (Rusunawa) bagi warga yang tinggal di pemukiman sangat padat, rumah anti gempa bagi warga korban gempa

4. Public goods dan privat goods policies :

Public Good Policies, suatu kebijakan yang mengatur tentang penyediaan barang-barang/ pelayanan oleh pemerintah, untuk kepentingan orang banyak.

Misalnya :  kebijakan tentang perlindungan keamanan (memakai helm dan menyalakan lampu bagi pengendara sepeda motor, memakai sabuk pengaman bagi pengendara mobil, tersedianya alat pemadam kebakaran bagi setiap gedung termasuk hidrant air),  kebijakan tentang pemberian pelayanan umum dan kenyamanan (, kebijakan transportasi yang membedakan pelayanan klas VIP, klas bisnis atau klas ekonomi, kebijakan penyediaan jalan umum, pembukaan jalan tol dan pembuatan jalan layang)

5.        Private Good Policies , suatu kebijakan yang mengatur tentang penyediaan barang-barang/ pelayanan oleh pihak swasta, untuk kepentingan individu/ perorangaan di pasar bebas dengan imbalan biaya tertentu.

Misalnya : penyediaan tempat-tempat hiburan/ wisata, hotel, restaurant, villa, resort, kolam renang air tawar, kolam renang air laut, taxi.

Selain itu ada kebijakan barang layanan publik  yang apabila barang atau jasa tersebut, termasuk kategori private goods tetapi merupakan bagian dari jasa-jasa publik, maka disebut Publicly Provided Private Goods artinya barang-barang private yang disediakan oleh negara. Misalnya : penyediaan tempat-tempat wisata yang dikelola pemerintah daerah

STRATIFIKASI POLITIK KEBIJAKAN NASIONAL

Stratifikasi politik kebijakan nasional terkait dengan tingkatan kewenangan dalam menetapkan suatu kebijakan (S. Sumarsono, 2001, h.142-144), terbagi menjadi lima tingkatan sebagai berikut :

1.        Tingkat Penentu Kebijakan Puncak, ada 2 macam kebijakan:

Tingkat Penentu Kebijakan Puncak meliputi kebijakan tertinggi yang menyeluruh secara nasional dan mencakup penentuan UUD, penggarisan masalah makro politik bangsa dan negara untuk merumuskan idaman nasional (nationals goods) berdasarkan falsafah Pancasila dan UUD 1945 Amandamen Ke-IV. Kebijakan Tingkat Puncak ini dilakukan oleh DPR , dahulu sebelum reformasi dilakukan oleh MPR (DPR dan DPD).

Dalam hal dan keadaan yang menyangkut kekuasaan kepala negara, tingkat penentu kebijakan puncak ini juga mencakup kewenangan presiden sebagai kepala negara. Bentuk hukum dari kebijakan nasional yang ditentukan oleh Kepala Negara dapat berupa dekrit, peraturan atau piagam kepala negara.

2.        Tingkat Penentu Kebijakan Umum

Tingkat kebijakan umum merupakan tingkat kebijakan di bawah tingkat kebijakan puncak, yang lingkupnya juga menyeluruh nasional dan berupa penggarisan mengenai masalah-masalah makro strategis guna mencapai idaman nasional, dalam situasi dan kondisi tertentu. Hasil-hasilnya dapat berbentuk :

1.      Undang-undang/ UU, yang kekuasaan pembuatannta terletak ditangan presiden dengan persetujuan DPR, atau Peraturan Pemerintah Pengganti UU/ Perpu dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa

2.      Peraturan Pemerintah/ PP untuk mengatur pelaksanaan UU, yang wewenang penerbitannya berada ditangan presiden

3.      Keputusan Presiden/ Kepres atau Instruksi Presiden/ Inpres, yang berisi kebijakan penyelenggaraan pemerintahan yang wewenang pengeluarannya berada ditangan presiden

4.      Maklumat Presiden, dalam keadaan tertentu presiden dapat mengeluarkan Maklumat Presiden.

3. Tingkat Penentu Kebijakan Khusus

Kebijakan khusus merupakan penggarisan terhadap suatu bidang utama (major area) pemerintahan. Kebijakan ini adalah penjabaran kebijakn umum guna merumuskan strategi, administrasi, sistem dan prosedur dalam bidang utama tersebut. Wewenang kebijakan khusus berada ditangan menteri berdasarkan kebijakan pada tingkat atasnya. Hasilnya dirumuskan dalam bentuk Peraturan Menteri, Keputusan Menteri atau Instruksi Menteri, dalam bidang pemerintahan yang dipertanggung-jawabkan kepadanya. Dalam keadaan tertentu menteri juga dapat mengeluarkan Surat Edaran Menteri.

4. Tingkat Penentu Kebijkan Teknis

Kebijakan teknis meliputi penggarisan dalam satu sektor dari bidang utama diatas dalam bentuk prosedur serta teknik untuk mengimplementasikan rencana, program dan kegiatan.Wewenang pengeluaran kebijakan teknis ini terletak ditangan pimpinan eselon pertama departemen pemerintahan dan pimpinan lembaga-lembaga non-departemen. Hasil penentuan kebijakan dirumuskan dalam bentuk Peraturan, Keputusan, Instruksi Pimpinan Lembaga Non Departemen atau Instruksi Direktur Jenderal dalam masing-masing sektor administrasi yang dipertanggung-jawabkan kepadanya.

Isi dan jiwa kebijakan teknis ini harus sesuai dengan kebijakan diatasnya dan sudah bersifat pengaturan pelaksanaan secara teknis dan administratif. Peraturan, Keputusan , Instruksi Pimpinan Lembaga Non Departemen atau  Instruksi Direktur Jenderal lazimnya merupakan pedoman pelaksanaan.

Didalam tata laksana pemerintahan Sekretaris Jenderal sebagai pembantu utama menteri, bertugas mempersiapkan dan merumuskan kebijakan khusus menteri dan pemimpin rumah tangga departemen. Selain itu Inspektur Jenderal dalam suatu departemen berkedudukan sebagai pembantu utama menteri dalam penyelenggaraan pengendalian departemen. Ia juga mempunyai wewenang untuk membantu mempersiapkan kebijakan khusus menteri.

5. Tingkat Penentu Kebijakan Daerah, ada dua macam kebijakan dalam pembuatan aturan di daerah :

a.    Wewenang penentuan pelaksanaan kebijakan pemerintah pusat di daerah, terletak ditangan Gubernur dalam kedudukannya sebagai wakil pemerintah pusat di daerah yuridiksinya masing-masing (daerah provinsi), wewenang itu berada di tangan Gubernur.  Untuk daerah kota/ kabupaten, wewenang itu berada ditangan Walikota/ Bupati. Perumusan hasil kebijakan tersebut dikeluarkan dalam Keputusan atau Instruksi Gubernur untuk wilayah provinsi dan  Keputusan atau Instruksi Walikota/ Bupati untuk wilayah kota/ kabupaten.

b.   Kepala Daerah berwenang mengeluarkan kebijakan pemerintah daerah dengan persetujuan DPRD. Perumusan hasil kebijakan tersebut dikeluarkan diterbitkan sebagai kebijakan daerah dalam bentuk Peraturan Daerah/ Perda Provinsi, Keputusan dan Instruksi Kepala Daerah Provinsi untuk wilayah provinsi, dan dalam bentuk Peraturan Daerah/ Perda Kota/ Kabupaten, Keputusan dan Instruksi Kepala Daerah Kota/ Kabupaten untuk wilayah Kota/ Kabupaten.

D. DEMOKRASI KEBIJAKAN PUBLIK

Demokratisasi kebijakan publik (Saiful Arif, 2006) sebenarnya salah satu dari sekian banyak jalan yang ditempuh untuk mencapai kompetensi keberpihakan negara terhadap rakyat. Dalam konteks demokrasi, pembuatan kebijakan publik oleh negara melalui berbagai macam kebijakan publik (lihat point B) dan dilaksanakan mulai dari tingkat pusat-daerah atau disebut stratifikasi politik kebijakan nasional (lihat point C) , yang dibuat mencerminkan kepentingan dan kebutuhan pemerintah maupun masyarakat. Pemerintah sendiri secara alami mempunyai peran dan fungsi pengemban hajat hidup masyarakat. Oleh karena itu setiap kebijakan yang dibuat, harus benar-benar menyerap seluruh kepentingan dan kebutuhan birokrat pemerintah maupun masyarakat sendiri sehingga dapat menyelesaikan problem real maupun laten dari bangsa.

Dalam membuat kebijakan publik pemerintah mengupayakan untuk tetap demokratis (mengedepankan cara-cara demokrasi), untuk menghindari tuntutan masyarakat akan hak-haknya, yang di masa lalu tidak pernah diperolehnya. Dalam praktek demokratisasi kebijakan publik tantangannya sangat multidimensional.

Dimana ditingkat suprastruktur policy maker (para pengambil kebijakan seperti lembaga eksekutif, yudikatif maupun lembaga legislatif) bersama-sama dengan sumber daya birokrasi lainnya, berhadapan dengan partisipasi publik, juga terkait dengan sistem politik yang lebih luas. Dimana di tingkat infrastruktur, policy influencer (para penerima pengaruh kebijakan publik, seperti partai politik. kalangan mahasiswa, asosiasi, para tokoh publik, mass media) berfungsi dan sudah memposisikan diri sebagai kontrol kebijakan publik.

Menurut S. Abdulwahab, perkembangan mutakhir kebijakan publik mengarah pada mengedepankan nilai-nilai demokrasi, dikarenakan banyak kelemahan-kelemahan kebijakan publik tradisional yang positivistik. Terdahulunya sedikit sekali nilai-nilai demokrasi yang dijadiakan acuan, namun pada masa kini pada kebijakan publik yang mutakhir lebih banyak dimasukkan nilai-nilai demokrasi di dalamnya.

Menurutnya,  kelemahan-kelemahan kebijakan publik tradisional itu setidak-tidaknya ada empat hal sebagai berikut:

a.    Seperti dikatakan Dryzek, bahwa kebijakan publik tradisional terkesan hanya diabadikan untuk kepentingan tirani semata, sehingga tidak nampak adanya keberpihakan pada rakyat banyak. Misalnya pelarangan masuk sopir bajaj dan tukang ojek di pelataran/ area parkir stasiun Gambir Jakarta, hanya sopir taxi yang diijinkan masuk.

b.   Kebijakan publik tradisional yang hanya didominasi oleh para pakar dan elit menyebabkan bahasa kebijakannya sangat elitis dan tidak dimengerti oleh rakyat banyak (technocratic cabal). Misalnya KUH Pidana, KUH Perdata dan Undang-undang lainnya, yang memahami isinya adalah para ahli hukum.

c.    Secara teoritis kebijakan publik tradisional itu tidak memiliki basis teori yang solid dan kohesif, sebab sangat miskin aspek multidisiplinernya. Hal ini terjadi karena pada saat membuatnya tidak melibatkan pakar dari ilmu lainnya.

d.   Secara praktek kebijakan publik tradisional gagal mengantisipasi dampak-dampak yang tidak diinginkan (unintended impact) dan lemah dalam penerapan, sehingga jarang dimanfaatkan oleh pengambil kebijakan.

Misalnya AMDAL yang lolos ijinnya, dilakukan hanya berdasarkan kepentingan pengambil kebijakan dan para pengusaha, rakyat yang terkena dampak limbah suatu pabrik tidak pernah dilibatkan. Pada perkembangan kemudian pabrik dapat dibangun dan beroperasi, namun pembuangan limbah tanpa AMDAL yang memadai maka rakyatlah yang dirugikan.

Keempat kelemahan tersebut membuat perkembangan mutakhir kebijakan publik, menekankan pada nilai-nilai demokrasi, karena hanya dengan begitu semua kelemahan dapat diatasi.

Adapun keunggulan dari kebijakan publik yang mengedepankan nilai-nilai demokrasi adalah kebijakan publik yang dihasilkan itu akan memiliki basis legitimasi yang kuat, karena mampu mengakomodasikan semua kepentinan dan preferensi dalam masyarakat. Elit birokrsi yang masih menggunakan pola berpikir lama/ tradisional, harus didorong untuk memiliki sense of crisis dan mau menanggalkan semua kepentingan individu dan kelompok dan menjadikan kepentingan publik sebagai tujuan utama dalam sebuah kebijakan publik yang demokratis.

Dalam mendorong demokratisasi kebijakan publik, maka diupayakan untuk menciptakan kebijakan yang bersifat problem solving, artinya suatu kebijakan dapat memecahan berbagai masalah masyarakat bukan sebaliknya dimana kebijakan yang dibuat justru menimbulkan masalah baru (caused problem). Oleh karena itu diperlukan aksi untuk menggalang suatu konsensus bersama dalam rangka mendisiplinkan pelaksanaan kebijakan publik. Dengan demikian akan benar-benar terwujud kebijakan negara yang pro-rakyat, karena sekarang ini rakyat tidak lagi menjadi obyek pembangunan namun bersama-sama pemerintah menjadi subyek pembangunan itu sendiri. 

E. DEMOKRASI DAN KORUPSI

Dalam kaitan dengan demokrasi yang dijalankan pemerintah suatu negara, Indra J Piliang  sebagaimana dikutip dari Freedom House’s Annual Survey of Political Reights and Civil Liberties (dalam Lawrence E Harrison, et al 2000, p 123) membuat indeks negara-negara demokrasi. Indeks berskala satu (lebih banyak kebebasan) sampai tujuh (lebih sedikit kebebasan) itu berisi dua hal :

1.      Berkaitan dengan hak-hak politik, pertanyaannya semacam :

·         Apakah para pimpinan pemerintahan dan anggota parlemen dipilih melalui pemilihan yang bebas dan bersih ?

·         Apakah warga negara berhak berkompetisi dalam membentuk partai-partai politik dan organisasi lainnya ?

·         Apakah ada suara yang berarti dari kelompok oposisi atau kesempatan yang lebih realistik bagi kelompok oposisi untuk meningkatkan dukungannya ?

2.      Berkaitan dengan kebebasan sipil, termasuk kebebasan dan independensi media, kebebasan berbicara, lembaga peradilan, kesamaan dibawah hukum, lembaga yudikatif yang tidak diskriminatif, kehendak untuk bersikap independen, perlindungan dari teror politik, perlindungan dari penahanan tanpa peradilan.

Ternyata, indeks tersebut berkolerasi dengan indeks yang dibuat Transparency International’s Corruption Perception Index (CPI) tahun 1988. Korelasinya antara lain, bahwa demokrasi yang dijalankan oleh pemerintah suatu negara, mempunyai kecenderungan untuk menjadikan masyarakat lebih sejahtera, karena lebih banyak kesempatan untuk membangun. Dengan begitu semakin demokratis sebuah kebijakan publik, maka semakin dapat diharapkan masyarakat penerima kebijakan publik tersebut menjadi semakin sejahtera. Disini masyarakat dapat menyuarakan semua kebutuhan-kebutuhannya, sebaliknya pemerintah dapat menerima dan melaksanakan pembangunan sesuai dengan kebutuhan masyarakat, selaras/ sesuai dengan kepentingan pemerintah.

Pada akhirnya di tingkat infrastruktur, policy influencer (para penerima pengaruh kebijakan publik, seperti partai politik. kalangan mahasiswa, asosiasi, para tokoh publik, mass media) berfungsi dan dapat memposisikan diri sebagai kontrol jalannya pembangunan yang dilakukan pemerintah.

Sekalipun korelasi tersebut baru sebuah dugaan, bahwa semakin demokratis suatu negara semakin terbebas negara itu dari korupsi, karena adanya kontrol dari infrastruktur. Namun ketika para pengambil kebijakan memperoleh kesempatan untuk membangun, disinilah terdapat celah-celah yang bisa dimasuki oleh oknum policy maker sebagai pelaku korupsi.

Pada kenyataannya, memang demokrasi belum merupakan indikator utama untuk menghilangkan korupsi, karena seperti yang diungkap diatas pelaku korupsi selalu mencari celah-celah (alias peluang dan kesempatan) untuk berbuat korupsi. Lembaga penegak hukum seperti kepolisian, kejaksaan, lembaga peradilan dapat dikatakan selalu ketinggalan selangkah dibandingkan dengan gerak oknum policy maker yang korup. Jadi benar apa yang dikatakan oleh Lord Acton : Power tends to corrupt, bahwa kekuasaan dapat menyebabkan seseorang memiliki kecenderungan untuk korupsi. Korupsi dari hal-hal yang ringan/ sederhana (korupsi waktu, kertas dan alat tulis kantor lainnya, bensin dan spare part kendaraan kantor) sampai korupsi yang membentuk jaringan (mafia hukum, mafia pajak, makelar kasus dan seterusnya) yang sangat kompleks, karena sudah berurat berakar sejak masa orde baru terdahulu.

Selanjutnya dalam laporan Transparency International’s Corruption Perception Index (CPI) tahun 1988 tersebut, sejumlah negara demokratis di Asia tercatat sebagai negara dengan tingkat korupsinya tinggi seperti berikut ini :

• Filipina (urutan 57)
• Thailand (urutan 64)
• India (urutan 68)
• Indonesia (urutan 80)

Sebaliknya negara yang tergolong berada dalam level demokrasi rendah, justru tingkat korupsinya juga rendah seperti berikut ini :

• Singapura (urutan 7)
• Malaysia (urutan 29)
• China (urutan 52)

Hal yang mengherankan, Indonesia pada tahun 1988 termasuk negara terkorup di Asia. Pada tahun 2001 ranking negara Indonesia tidak menurun tetapi malah meningkat semakin berada di urutan negara demokrasi yang paling korup, sehingga Indonesia menjadi semakin terpuruk seiiring terjadinya percepatan demokrasi di era reformasi ini. Sebagaimana yang digambarkan oleh Transparency International Indonesia melalui berbagai survai independen, menempatkan Indonesia sebagai negara ke-enam paling korup diantara 133 negara yang disurvai.

Demokratisasi kebijakan publik yang dicanangkan pemerintah Indonesia ternyata tidak mampu melawan perilaku korup oknum policy maker.

Para tokoh bersuara lebih lantang (HCB Dharmawan, Al Coni BL, de Rosari, 2005, h. 95-86) seperti berikut ini :

• Kwik Kian Gie bahkan mengatakan : Corruption is the root of the evil, Korupsi adalah akar dari semua masalah.
• Syaffi Ma’arif juga mengatakan : Negara Indonesia tidak akan pernah bisa maju, karena Departemen Agama, Departemen Pendidikan dan Departemen Kesehatan, tiga departemen yang mengurusi pendidikan hati, pendidikan otak dan pendidikan fisik, justru tiga departemen tersebut adalah departemen yang yang paling korup kinerjanya.
• Hidayat Nur Wahid mengatakan dengan tegas : Corruption is the real terrorist, Koruptorlah yang merupakan teroris sejati yang harus dihabisi. Koruptor yang menyebabkan sebagian besar rakyat Indonesia hidup dalam kemiskinan dan kefakiran, karena itu upaya pemberantasan korupsi harus lebih tegas daripada pemberantasan teroris. Jika banyak tersangka teroris sudah langsung ditahan, hanya dengan bukti dugaan terlibat terror, seharusnya tersangka korupsi juga demikian dengan bukti dugaan terlibat korupsi dapat dicekal agar tidak lari ke luar negeri.
• Rizal Sukma mengatakan : Korupsi memang ruwet dan sangat berbahaya. Lebih berbahaya lagi karena kesadaran publik akan bahaya korupsi itu tidak ada. Minimnya kesadaran masyarakat merupakn cermin keputus-asaan.

Korupsi dan pemberantasan korupsi di Indonesia memang ruwet. Lilitannya tidak hanya merentang di pemerintah pusat, tetapi juga menjalar ke daerah-daerah. Lebih jauh sudah meracuni oknum policy maker dari tingkat Penentu Kebijakan Puncak (oknum anggota DPR, DPRD) , Penentu Kebijakan Umum, Penentu Kebijakan Khusus (oknum menteri), Penentu Kebijakan Teknis (oknum direktur jenderal, direktur, pimpinan lembaga/ perusahaan/ badan dari pusat sampai daerah, yang mengerjakan proyek/ program/ kegiatan) sampai di tingkat Penentu Kebijakan Daerah (oknum gubernur, bupati, walikota, camat, lurah)

Lima tahun reformasi dengan salah satu agenda memberantas korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN) tidak membuahkan banyak hasil. Cermin keputus-asaan masyarakat sangat nampak pada survai yang dilakukan oleh LP3ES (Lembaga Penelitian, Pendidikan dan Penerangan Ekonomi dan Sosial) hasil yang dipublikasikan diantaranya bahwa hanya sekitar 4 % dari responden yang melihat korupsi sebagai masalah yang membutuhkan penanganan serius.

 F. KEBIJAKAN PUBLIK DEMOKRASI MELAWAN KKN (KOLUSI, KORUPSI, NEPOTISME)

Secara ideal demokrasi seharusnya menjadi acuan kehidupan kenegaraan/ kebangsaan di level manapun, baik di tingkat infrastruktur (masyarakat) maupun di tingkat suprastruktur (lembaga eksekutif-pemerintah, lembaga legislatif - DPR/ DPRD, dan lembaga yudikatif-peradilan). Demokratisasi dalam ide/ gagasan, perumusan, pelaksanaan/ pengerjaan sampai pengawasan dan evaluasi kebijakan publik di tingkat lokal (pemerintah desa/ kelurahan), akan menjadi representasi sejauh mana tingkat dan kualifikasi demokrasi pada pemerintah setempat. Sejauh mana pemerintah membuka ruang partisipasi publik, sejauh mana gagasan diolah bersama dan implementasi kebijakan publik dapat diawasi oleh masyarakat. Kesemua hal tersebut merupakan serangkaian dari proses demokratisasi itu sendiri (Syaiful Arif, 2006, h.141-142).

Aktivitas pemerintah yang diwujudkan dalam serangkaian kebijakan publik, pada akhirnya berujung pada bagaimana masyarakat dalam menjalankan kehidupannya sehari-hari dalam kondisi nyaman dan sejahtera. Secara spesifik, demokratisasi di aras kebijakan publik merupakan tuntunan yang tidak bisa ditolak, sekalipun dibayang-bayangi oknum pelaku KKN. Apalagi KKN mulai menimbulkan keresahan yang meluas, karena seperti telah diungkap diatas bahwa demokratisasi kebijakan publik yang dicanangkan pemerintah Indonesia ternyata tidak mampu melawan perilaku korup oknum policy maker.

Bagaimapun tujuan politik otonomi daerah (desentralisasi, dekonsentrasi maupun medebewind) sangat ideal yaitu menciptakan hubungan yang lebih adil dan terbuka antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah dalam kerangka Negara Kesatuan RI. Kesatuan dapat direkatkan dalam suasana politik desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan dengan memberi kesempatan dan keleluasaan kepada Pemerintah Daerah untuk melaksanakan pemerintahannya. Sebagaimana yang tercantum pada pasal 1 Undang-undang No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, pengertian dari :

·       Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengarus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan RI.

·       Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahahn oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/ atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu

·       Medebewind/ Tugas pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/ atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/ kota dan/ atau desa serta dari pemerintah kabupaten/ kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.

Cita-cita ideal seperti itu bukan sesuatu yang mudah dikerjakan, namun upaya-upaya terus dilakukan untuk mendorong pemerintah lokal (provinsi maupun kota/ kabupaten) agar menjadi otonom dan mandiri. Pemerintah lokal telah memiliki teritorium yang jelas (ada 33 Provinsi), status hukum yang kuat untuk mengelola sumber daya dan mengembangkan pemerintah lokal yang independen, walaupun di tingkat pemerintah lokal sekalipun, pembuatan kebijakan publik juga dibayang-bayangi oknum pelaku KKN.

Melihat Undang-undang No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, yang mengatur hubungan pemerintah pusat dengan pemerintah daerah, aras demokrasi pada masing-masing kebijakan publik sudah nampak, partisipasi masyarakat termuat pada bab atau pasal tersendiri. Pada setiap produk undang-undang maupun perda partisipasi masyarakat termuat pada bab atau pasal tersendiri pula.

Demokratisasi sudah memperoleh ruang cukup lebar dalam skema teoritis maupun praktisnya:

Problemnya, kini tinggal bagaimanakah para policy maker membuat kebijakan publik yang demokratis memuat ide/ gagasan, proses, tujuan dan hasil yang betul-betul sesuai kepentingan/ kebutuhan masyarakat. Selain itu mampukah mereka menghalau bayang-bayang perilaku korup oknum policy maker di lingkungannya dan di seluruh tingkatan pemerintah pusat sampai pemerintah daerah. Apakah mereka juga mampu mengubah keputus-asaan masyarakat terhadap cara-cara penanganan korupsi, yang memberi hukuman ringan dan tidak menimbulkan efek jera bagi pelaku dan calon pelaku.

Belajar dari pengalaman masa lalu semasa orde baru. Secara ideal dan faktual masyarakat tidak memiliki ruang gerak selebar sekarang, dan dapat turut serta dalam proses pembuatan kebijakan publik dan proses pembangunan secara umum.

Konsep desentralisasi, dekonsentrasi dan medebewind betapapun bagusnya, jelas tidak akan bermakna sama sekali (meaningless) bagi kehidupan sosial, hukum, ekonomi dan politik masyarakat. Sekalipun telah diupayakan untuk bisa mengakar dalam kultur birokrasi pemerintah dan diimplementasikan pemerintah pasca orde baru, namun belum juga menampakkan hasilnya bagi semua masyarakat. Dalih bahwa penciptaan suasana demokratis sudah dimulai sejak digulirkannya UU No 22 Tahun 1999 yang direvisi dengan UU No 32 Tahun 2004, sehingga penciptaan suasana demokratis dapat menyerap seluruh aspirasi masyarakat,  hasilnya pun tetap belum memadai/ memuaskan, hingga saat ini.

Kasus-kasus hukum yang muncul yang berkaitan dengan KKN terutama yang ditemukan di tingkat suprastruktur, baik oleh oknum ditingkat pemerintah pusat maupun oknum di tingkat pemerintah daerah, bisa diibaratkan kanker ganas yang menggerogoti kesehatan tubuh manusia. Saat ini dengan dibentuknya lembaga KPK dan UU Antikorupsi, yang terakhir oleh Presiden dibentuk lagi Satgas Anti Mafia Hukum untuk menumpas ganasnya Korupsi, Kolusi dan Nepotisme yang membentuk jaringan (mafia hukum, mafia pajak, makelar kasus dan seterusnya) pun belum jelas hasilnya.

RANGKUMAN

Kebijakan tidak lepas dari apa yang dinamakan kebijakan publik, termasuk pendidikan. Thomas R. Dye,  Mendefinisikan kebijakan publik sbb :  “Public Policy is whatever the government choose to do or not to do”. (Kebijakan publik adalah apapun pilihan pemerintah untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu). Sedangkan James E. Anderson Mengatakan : “Public Policies are those policies developed by governmental bodies and officials”. (Kebijakan publik adalah kebijakan-kebijakan yang dikembangkan oleh badan-badan dan pejabat-pejabat pemerintah). 

Ditengah ketidak-berdayaan dan rasa frustasi semacam ini, jalan yang paling realistis dan rasional menurut Masdar Hilmy adalah back to tradition, berpaling kepada keampuhan cara-cara radikal yang dilegitimasi kekuatan transendental. Cara itu adalah crusades, jihad atau perang suci dalam pemaknaan baru yang lebih kontekstual-otentik. Perang melawan korupsi, demikian dikatakan oleh Peter Kreeft, sebagaimana :

·       perang terhadap kejahatan

·       perang terhadap kebodohan

·       perang terhadap ketidak-adilan

·       perang terhadap perusak lingkungan

·       perang terhadap terorisme.

Kini adalah saat yang tepat untuk merekonstruksi doktrin perang melawan korupsi menjadi unifying factor seluruh elemen masyarakat. Masyarakat mau tidak mau harus siap mengangkat senjata dalam arti luas untuk turut serta berperang melawan korupsi. Mengangkat senjata dalam arti luas, yaitu sesuai peran dan status masing-masing anggota masyarakat, sehingga senjata bisa diartikan pena untuk wartawan, kemampuan artikulasi untuk para tokoh partai/ tokoh masyarakat, kekritisan berpendapat untuk mahasiswa, bargaining power untuk asosiasi-asosiasi.

Kalangan media masa seperti para wartawan dapat mengangkat ”senjata” dengan kemampuan menulis dan memotret fakta/ peristiwa yang berkaitan dengan KKN. Kalangan partai politik seperti tokoh partainya dapat mengangkat ”senjata” dengan kemampuan mengartikulasi kepentingan/ kebutuhan masyarakat yang ingin bekerja dalam persaingan yang sehat dan bersih. Kalangan mahasiswa dapat mengangkat  ”senjata” dengan kemampuannya mengkritisi berbagai kebijakan publik yang tidak pro rakyat. Kalangan asosiasi-asosiasi dapat mengangkat ”senjata” dengan kemampuan profesionalnya menekan pemerintah untuk menciptakan  iklim berusaha/ bekerja yang fair play dan tidak korup.

Dengan demikian, doktrin tersebut mengandung dua unsur positif yaitu :

• Pemersatu Bangsa, seluruh elemen masyarakat harus bersatu melawan korupsi, tidak hanya perang terhadap koruptor kakap tetapi juga oknum-oknum pelaku korupsi ringan lainnya
• Penumpasan Korupsi, sampai ke antek-anteknya, karena korupsi termasuk bahaya laten yang tidak kelihatan sepak terjangnya, bahkan bisa menimpa teman sejawat, atasan, bawahan, saudara maupun orang-orang dekat kita lainnya.

LATIHAN

1. Jelaskan dengan singkat apa yang dimaksudkan dengan kebijakan ?
2. Jelaskan dengan singkat apa yang dimaksudkan dengan kebijakan publik ?
3. Kemukakan dan jelaskan bagaimana daur/Siklus Kebijakan ?
4. Kemukakan dan jelaskan bagaimana daur/Siklus Kebijakan  khususnya kebijakan pendidikan ?
5. Kemukakan dan jelaskan bagaimana implementasi  Kebijakan ?
6. Kemukakan dan jelaskan bagaimana implementasi  Kebijakan pendidikan ?
7. Berikan analisis terhadap implementasi kebijakan pendidikan tentang ujian nasional  ?
8. Berikan analisis terhadap implementasi kebijakan pendidikan tentang perubahan kurikulum  ?
9. Berikan analisis terhadap implementasi kebijakan pendidikan tentang standar nasional pendidikan ?
10. Berikan analisis terhadap implementasi kebijakan pendidikan tentang korupsi  ?
11. Berikan analisis terhadap implementasi kebijakan pendidikan tentang pemilihan anggota DPR  ?
12. Berikan analisis terhadap implementasi kebijakan pendidikan tentang PILKADA  ?
13. Berikan analisis terhadap implementasi kebijakan pendidikan tentang PT -PAUD  ?

DAFTAR BACAAN

1. Didi Marzuki (Editor), 2006, Bekerja Demi Rakyat : Meningkatkan Kompetisi Aparatur Pemerintah Daerah Dalam Kebijakan dan Pelayanan Publik, Komunal, Jakarta
2. Erwin AP dan Wahyudi K (Editor), 2005,  Birokrasi Publik : Dalam Sistem Politik Semi-Parlementer, Gaya Media, Yogyakarta
3. HCB Dharmawan, Al Coni BL, de Rosari, 2005, Jihad Melawan Korupsi, Penertib Buku Kompas, Jakarta
4. James E. Anderson, 1975, Public Policy-Making, New York, Preager
5. Sjahrir, 1988, Kebijakan Negara : Konsistensi dan Implementasi, LP3ES, Jakarta
6. S. Abdulwahab, 2005, Mendemokratisasikan Kebijakan Publik Di Daerah Via Analisis Kebijakan Publik Partisipatif, FIA-Unibraw, Malang
7. S. Sumarsono, dkk, 2001, Pendidikan Kewarganegaraan, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta
8. Syaiful Arif (Penyunting), 2006, Reformasi Birokrasi Dan Demokratisasi Kebijkan Publik, PLaCID’s dan KID bekerjasama dengan Averroes Press, Malang
9. Undang-undang No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah